利用碳税推进新一轮环境税制改革

 

新一轮财税配套改革正按照十八届三中全会关于全面改革《决定》的顶层规划和中央综合改革领导层的部署拉开帷幕。环境税制改革是税改的重要组成部分，服务于打造中国经济“升级版”、应对环境危机挑战促进可持续发展的大局。环境税制改革的直接导向是以“税制绿化”调节经济生活，激励经济活动主体的减排、治污、低碳化发展。具体改革内容既包括排污费的“费改税”，也包括使已有税种如资源税、消费税更好发挥绿色发展促进作用。另外，在加快立法阶段，也很有必要研讨未来我国可否开征类似于“碳税”这样的环境税。

 

从应对雾霾为代表的环境危机挑战的迫切需要和实现伟大民族复兴“中国梦”长期战略目标来看，我国的税制绿化和在未来开征“碳税”式环境税，从根本上说，是中国自身追求可持续发展的必然选择。从本质上说，为了中国更好地以“后发优势”加快转变发展方式，实现“和平崛起”中的现代化，客观上需要碳税这一选项（具体名称表述可以另议）。对其利弊权衡和推出时机的选择，需要有明智的全局观念和动态把握。

 

实践已证明有效性

 

欧盟一些国家征收碳税的效果表明，碳税是一个有效的环境经济政策工具，可以较好地起到减少污染物排放以及二氧化碳排放、提高能源效率的作用。开征碳税国家的生物燃料使用范围大幅扩展，化石燃料的使用则明显减少，这使得这些国家的能源供给结构发生了显著优化，碳税开征带来了这些国家温室气体排放量的降低。

 

欧盟一些国家在引入碳税时，大都遵循了宏观税收强度中性原则，即在开征碳税的同时，降低其他税种（社会保障税和企业、个人的所得税）的税负，从而保持宏观税负水平不变。这实质是通过税收结构的优化达到了“双重红利”的效果：一方面，增强了税制在环境保护方面的效应，更加“绿色化”；另一方面，减少了其他税收负担，降低了征税的福利成本，这种双重红利的效果，会大大减少改革阻力，保证改革的顺利进行。这方面的经验我国可以适当借鉴。

 

应该看到，各国在开征碳税时的经济社会背景是不同的，也有各自的政策目的。例如，1991年瑞典开征碳税时已经初步解决了环境污染问题，当时的主要目的是进一步减少对化石燃料的使用、提高能源效率，减少污染物和温室气体排放；德国实施生态税改革则是希望通过引入生态税，在提高能源效率的同时解决社会保障成本和经济增长方面的问题。基于国情优化税制的结果是，开征新税并没有对GDP增长产生明显负面作用，从长期来看恰是更好地促进了经济增长。

 

宜动态把握推出时机

 

我国1994年的全面税制改革推演至今，虽有一系列新的改革举措陆续推出，但在十八大后按照“五位一体”要求贯彻科学发展观，需要加快建设资源节约型、环境友好型社会，发展低碳经济和循环经济，因而税收制度体系必须进行大力度的绿化。同时，能源价格的提高是大势所趋，其中税收占总价格的比例也应有所提高。在此背景下，可以借碳税的开征，对整体税制结构加强“绿化”为导向的优化调整，推进环境税体系建设。

 

有一种担忧是碳税的开征会影响中国产业的竞争力，并对GDP产生负面影响，尤其是在目前全球金融危机后中国潜在增长率下滑的大背景下，更不宜开征。其实从欧盟国家的实践结果看，实施环境税制改革、开征碳税是可以实现环境保护和经济增长并行的。从笔者所做的模拟分析看，短期内由于征收碳税导致生产成本提高，部分企业将会采取减少生产的措施，静态地看失业压力会有所增加。但随着时间的推移，碳税对经济总量的这种不利影响将逐步减弱，最终会形成正向拉动。从中长期考量，碳税的开征肯定会对经济的长期稳定增长和发展方式转变，起到促进作用。当然，在我国推出碳税的时机亟需着眼全局合理把握：在经济明显下滑的阶段，显然不宜出台；但到了经济企稳向好却又并未进入显著通货膨胀状态的区间内，则是较好时机。

 

还有一种担忧是在于企业将碳税负担向百姓转嫁，这种说法貌似考虑百姓利益，其实落入了“似是而非”情形：凡是流转税（间接税）都存在着或多或少转嫁的可能性，但企业间的竞争可以减少转嫁，一定程度转嫁之后升高的产品价位，亦会促使消费者节约使用资源、能源；政府调控的要领，其实不是“防止企业将负担向百姓转嫁”，而是维护企业公平竞争的规则和环境，促进优胜劣汰挤掉落后产能，并及时酌情提高对低保人群的补助标准。

 

倾向于消费行为调节

 

从理论上来说，碳税是针对二氧化碳排放量征收的，但从各国实践情况来看，碳税则一般是对煤、石油、天然气等化石燃料按其含碳量设计税率征收的，实践结果与理论设想的偏差不大。从本质上讲，碳税就是通过增加税负来提高含碳的化石能源的价格，以促进能效的提高和资源的节约使用，相对减少温室气体的排放。从碳税的形式看，各个国家的情况也各不相同，有的作为独立税种，更多的则作为早已存在的能源税或消费税的税目形式出现。就中国而言，目前讨论中，可提出的主要备选方案有三种：一是新开征环境保护税，碳税作为其中的一个税目引入；二是比照我国的燃油税改革，在消费税中引入碳税；三是将碳税纳入资源税中，按照含碳量不同设定不同的税率。

 

笔者认为，碳税的具体形式只是技术问题，相比开征与否，绝不是核心问题和基本问题。上述三个方案思路各有特色，可以结合已有的消费税、资源税改革进度，在设计时统筹考虑，最后通过立法与决策程序定夺。相比而言，虽然都是促进节能降耗减排，但碳税的目的更倾向于对企业、个人化石能源消费行为的调节，与资源税应追求的调节级差地租、促进资源开发企业公平竞争等目的，差异还是比较明显的，故笔者认为，应首先在前两个方案中考虑作出选择。资源税改革则最好另外设计，并应抓紧时机先于碳税安排较快动作。

 

除了前面提到的保持宏观税负稳定外，在碳税设计方面还应重点强调以下几点，以减少出台阻力、降低操作成本。

 

一是设计优惠税率（征税标准）。应根据经济社会发展的需要，对能源密集型行业给予一定程度减税，以适当考虑这些产业的生存能力和竞争力。同时，对积较进行二氧化碳减排并达到一定标准的企业，给予减免税优惠。这是各国通用的做法，为了保持竞争力，发达国家的碳税往往实行差别税率，对工业、农业等受碳税影响较大的部门适用低税率，而对家庭和服务业则征收较高的正常税率（可配之以低收入家庭补贴）。

 

二是以低税率启动，之后逐步提高税率水平。我国在碳税开征之初应设定较低的税率，之后再酌情逐步提高税率，同时采取税收改革预报制度，让公众知晓税率是会逐步提高的。这既减少了最初开征时的阻力，考虑了纳税人的承受能力，也能有效地引导纳税人改变其行为。采用预报制度逐步提高税率水平，即可以给企业缓冲期和调整期，同时又产生不断引导企业积较改进工艺、致力于提高能效水平的长期环保行为。

 

 

三是控制碳税的征管成本。好的环境税收政策，不论其在制度设计上多么完善，都需要征收管理的可行性和可操作性，否则会失去其实际意义并最终会遭放弃。降低碳税征管成本的要领，包括使征税点尽可能地接近化石燃料生产环节和进口环节，以方便涉税信息的征集和控制；按二氧化碳估算排放量简明划一征收，降低税务机关的行政成本；设计较低的一般税负水平，差别税率尽可能具有行业性，而不是对单个公司优惠。

 

四是考虑低收入家庭的承受能力。碳税开征后，未来有可能覆盖居民家庭时，应针对低收入家庭的实际税负增加情况，在已有的“低保”体系运行中，对他们适当调高财政补贴标准，以维系和促进社会稳定。

 

五是可以考虑碳税收入在一个时期之内安排定向使用。比如碳税可以在未来成为独立税种而开征，其收入（或收入中的一部分）可以考虑经过预算管理程序，至少在一个时期之内（如开征的头五年至十年）作为支持环境保护和节能降耗、减排治污的专项基金或特定工程项目资金来源来使用，以助于全社会提升对这一税种的认可度。